在清代,积案问题是其面临的司法困境和治理难题之一。乾隆朝以降,积案问题频发,其中晚清积案主要呈现数量大和年限久两大特征。为防治积案,清廷不断完善治官之法,例如通过制定稽查积案则例对地方官员进行问责,体现了首抓“治官之官”的治理逻辑,从而一定程度上推动了当时的积案防治。当然,单一的行政追责无法从根本上解决积案问题。笔者通过梳理清朝积案防治中的治官之法,分析其成败得失。

承审有限、展扣有规、逾限有责

在传统中国文书行政模式下,政务处理皆有程限,“审断有责”亦为中华法系之一大特征。承审有限、展扣有规、逾限有责是清朝积案防治中的治官之法的基准。具体而言,《大清律例》对司法官吏决狱听讼之时限和公正审理案件作出了严格规定,则例、省例等特别法更是将之细化,且不断完善官吏考成议处条款。

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根据案件性质、审级、诉讼程序而分别设限,对程限计算、展限、扣限、逾限责任明确规定,立法呈现差别化、层次性、多元化。如《大清律例》中“盗贼捕限”第29个条例规定,无关人命的徒罪案件的审限为四个月,并要求按季汇报刑部以便稽查。审限是考核司法官吏的标准之一,逾限将受到行政处分。光绪二年重修《吏部处分则例》卷47“人命重案知府早为亲讯”目,以知府鸣清审理人命重案迟延为背景,于嘉庆十二年定例“嗣后凡人命重情,有经呈控到案,复由上司批委提讯者,若不亲为审理,迟延至半年以上,即著实降三级调用,无庸查级议抵”。诸如“紧要案件督抚亲提审讯”“奏咨案件督抚亲审限期”等规定都对不同案件的审限及司法官的司法责任予以规定。其中,京控案件的制度化审结也有助于积案清理。嘉庆二十三年奏准新例,直省督抚于各部院查催事件,咨覆迟延,按照案数多寡承担相应责任;道光十年上谕要求承审迟延和提解迟延区分处理。

由此,清朝形成了以律例法为主、其他法律为辅,行政责任为主、兼及刑事责任的审限法律体系,奠定了积案防治的治官之法的基础。

区分公私罪责,分别奖惩

区分公罪和私罪亦是中国传统法之一大特征,清代在《吏部处分则例》中注明官吏承审案件面临的“公罪”和“私罪”责任。如光绪二年《吏部处分则例》卷47“审案展限”目将官员捏报正犯、要证(指紧要的、关键的证人)犯病而“希图扣展”的行为认定为私罪,“不候结案回籍”“稽察佐杂”等目均有私罪规定。与之相对的是,该卷“稽查积案”目所载俱公罪,是嘉庆十二年为议处各省督抚司道衙门自理词讼及批发案件(指上级将案件通过“批”的形式“饬发”给下级审理)迟延而制定,即按照积案数目对地方官员进行惩处,体现了因时制宜的立法特色。此外,光绪十三年《钦定六部处分则例》卷48“审案多起出力人员议叙”目记载道光二十八年三月奏准则例——“嗣后委审人员研讯出力,实系一人审结要案至百案以上,内有凌迟、斩绞立决之案至十案以上者,由该督抚专折保奏”。这体现了清朝通过行政激励以清理积案的努力。

实行自理词讼月报制度

清廷为加强积案防治,发展出自理词讼月报制度,其在雍正朝已基本确定,规定地方自理词讼限20日审结,并登载循环簿,每月报上级查核。乾隆中期道员的司法责任有所增强,担负起稽核地方自理词讼的任务。名臣陈宏谋在湖南巡抚任上还据此制定已未完讼案揭式。嘉庆十二年,积案蔓延十数省,自理词讼月报制度逐渐恢复。阮元曾在浙江先行适用四柱清册,后将经验带到江西,“颁发册式于各府,饬将未结各案及续到新案,按月开列旧发、新收、开除、实在四柱清册,申送抚藩臬衙门按月查算。以每月开除之多寡,验各员办事之惰勤”。这种方式在多地得到普及。嘉庆二十年和二十四年,上谕强调遵照例设循环簿以实稽考。

但这类循环簿只停留在省域范围内,督抚大员拥有绝对的话语权,对于彻底清理积案的作用有限。道光九年四月三十日,署直隶总督松筠针对“各府州县审办案件,报结者少,续控者多,以致案证拖累”问题,制定直隶清厘案牍章程。他还在奏折《奏为凛遵训谕严饬各属实力奉行清厘案牍事》申明“酌拟统计三个月将核定功过奏闻一次”,即将直隶省州县自理词讼清理情况纳入奏报范围。但四个月后却由直隶总督那彦成奏请废止,其奏称,“查明各属详报自理词讼,月计不下数千案,积至三月,累牍甚至万有余件。琐细繁多,殊于政体未协。至考察州县,记功记过,向只饬司存记,并不具奏,亦不报部。若即以此定为劝惩,形诸奏牍。是又于议叙处分之外,复添条款,实属纷杂”。道光帝肯定了那彦成的提议,通谕仍将“题奏、咨部及内控、上控案件逾限照例参处”。各州县自理词讼“仍照定例,责成道府厅州,严查循环簿籍,将已结、未结、请息、续控案数,按季造册,报明督抚衙门及藩臬两司查考;仍比较勤惰,分别功过,归于年终甄别案内,汇总核办。如有过多功少,才不胜任者,奏明分别降改,以符体制”。这说明州县自理词讼相较轻微,只影响州县官员的年终甄别结果,与议处议叙并不直接相关,一般是作为地方督抚年终考核的依据。这也成为积案无法根除的重要原因。

加强对奸胥蠹役的立法限制

在官方层面通过法律对书吏和衙役加强约束,也是有效减少积案的途径。清朝除严格限制胥役抽换案卷、上下其手的行为外,还通过立法规定胥役之人数。嘉庆十一年十一月,御史陆言指出京控案中因胥役讹诈勒索滋扰良民者,十之八九,因此奏请各州县遵照定额,其余尽数删汰,并将花名数目,春秋二季汇造清册,咨送部科,作为稽查凭据。道光六年,经直隶总督奏定嗣后司道府厅衙门吏役不准过50名,州县衙门吏役不准过80名。道光十四年十一月,四川蠹役横行、扰累地方惊动了朝廷,“大州县或千余人,小州县亦数百人、百余人不等”。皇帝命瑚松额和鄂山二人排查各项情弊,设立章程,据实具奏。四川总督鄂山只得奏报,“川省递解人犯及护送铜铅船只,差事太繁,额外多设差役,在所不免”,帮役的人数为“大缺不得过二百名,小缺一百五十名”,并严定稽查章程。皇帝对此下达旨意——“立法何难?患在不能实力奉行耳!当勉之又勉!”鄂山此奏,乃顾忌考成起见,因嘉庆十一年已经要求裁汰冗役并报部核查,四川却再次蠹役横行,只能借口差务繁重增添帮役。

制定清讼章程,加强属员约束

清朝各地因时因事制定的清讼章程中也不乏对地方官员予以约束的条款。督促属员限期清厘,扫数完结积案是地方清讼章程中的共同做法。嘉道时期的江苏清讼章程、山东清讼章程、直隶清讼章程,同治时期直隶清讼章程等,均具代表性。江苏清讼章程共12条,其中第1条、第2条、第7条和第11条是限清理、限期关提人证和申明审理期限的规定;第5条是对会审的规定;第6条是对会勘的规定。可见,其中大半条款均与约束中下层官员相关。嘉庆二十三年,山东积案累累,巡抚和舜武专门制定清讼章程,以案件多寡订立清理程限,如“上司批词数在五百起以下者,限以六个月全行审结”;严格奖惩,如特参王龙图和邱音越迟延清理积案,褒奖戴屺审详积案勤干可靠。该章程得到了朝廷的支持,在积案清理中发挥了积极作用,当年山东巡抚和两司衙门积案共11054起,审结8360起。

需要强调的是,清朝除在立法与追责方面加强对官吏的约束外,还贯彻“综合为治”的策略对民众的诉讼行为进行规范和引导,在一定程度上改善了司法状况。

受制于传统的行政司法一体化架构,清朝虽为防治积案不断加强治官之法的建设,但地方官员基于利益合谋往往采取一定的举措以规避行政处分,即便一些官员受到处分,皇帝也会利用其超法规特权予以轻减,削弱了法律的权威性,也未能从根本上保障民众的权益。嘉庆二十五年,嘉庆皇帝指出地方官“若于民事漠不关心,日耽娱乐,则阘茸废弛,积压日多。地方狡健之徒,因而别生枝节,案外牵连无辜,良民受其拖累,吏役更从中诈索。百弊丛生,皆由于此”。他把积案问题作为社会弊病的根源,指出其严重威胁到统治安危。

(作者分别为厦门大学法学博士后、特任助理研究员,北京市人民检察院检察官助理、全国检察机关调研骨干人才)